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林鈞躍:社會信用體系:社會治理工具的最佳選擇
2018-12-27 13:08:13 來源:《中國信用》
社會信用體系擁有比較完善的信用信息基礎設施,能適應數字化精確治理的要求。社會信用體系在“面”和“線”上的推進方向和方式都比較清晰,而且它的規則體系已在逐步建立健全。

本文轉載自《中國信》 2018年第12期,作者林鈞躍。

采用社會治理方法更適配社會主要矛盾轉變后的中國社會。施行社會治理是我國社會制度的改革和進步,也是政治體制現代化的要求。這項舉措將使我國政府在管理社會的方式上發生重大轉變,為我國的社會體制改革提供經驗和技術支撐。

中共中央在十九大報告中提出了社會治理的目標和任務:“不斷促進社會公平正義,形成有效的社會治理、良好的社會秩序,使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”至于政府的社會治理目標,在報告中也提出了要求,即“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設,正確處理人民內部矛盾。加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。” 為此,中共中央還確定了實現國家治理現代化的階段性目標,到2035年能使“國家治理體系和治理能力現代化基本實現”。到2050年,則完全“實現國家治理體系和治理能力現代化”。因此,將“社會管理”變為“社會治理”是執政黨的重大政治理念轉變,是政治體制改革及其現代化的重要表征之一。

依據政治學理論,政府管理社會的傳統方法是“統治”。作為公權力的代表,政府曾經壟斷著公共事務的管理權,獨立承擔社會公共品的供給,并依靠所掌握的專政力量,有效達成集體行動。然而,“治理”是相對于“統治”而言的,治理是指政府和/或民間組織在既定范圍內運用公共權威共管社會政治事務,維護社會公共秩序,滿足社會公眾的需要。由此可見,治理是比政府管理社會和管控政治更為寬泛的方式,是社會管理的創新和進步。

1995年,聯合國全球治理委員會曾出版過《我們的全球伙伴關系》研究報告,報告給出了治理的4個基本特征,即“治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。”推及至社會治理,社會治理既重視社會發展的結果是否公平和富有效率,又提倡發展過程的透明性、包容性、參與性、責任性、回應性等原則。社會治理的目的是在政府、私人部門和公民社會之間建立協同關系,提高治理工作的績效,改善各利益相關方的福利。

關于什么是社會治理,中共中央黨校王長江教授說:“過去政府是無所不管、無所不包的,權力無限,責任也就無限。從政府管理到社會治理,要求政府調整自身角色,重新擺正自己的位置,讓渡一部分權力和空間。”更有北京大學俞可平教授概括總結出“統治”與“治理”的5大區別:其一,權威主體不同。統治的主體是單一的,是政府或其他國家公共權力;治理的主體則是多元的,除了政府以外,還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。其二,權威的性質不同。統治是強制性的;治理可以是強制性的,但更多的是協商性的。其三,權威的來源不同。統治的權威來源于強制性的法律;治理的權威來源還包括各種非國家強制性的契約。其四,權力運行的方向不同。統治的權力運行是自上而下的;治理的權力可以是自上而下的,更多的則是平行的。其五,作用范圍不同。統治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界;治理所及的范圍更為寬廣,以公共領域為邊界。

鑒于我國當前的社會發展現狀和社會體制改革要求,中共中央提出了創新管理方式的要求。在中共十九大之后,實施社會治理的宏觀政策條件逐步形成,政府也在調整其與社會的關系,從過去對社會管理事務大包大攬,逐步轉移出一部分政府職能,將可以由社會承擔的事務交給社會組織和企業去承擔,逐步發揮社會力量和公眾治理社會的協同作用,降低管理社會的行政成本,為全面實施社會治理創造條件。

社會治理是一種偏重于工具性的政治行為,可以被看作是“技術活兒”。要實現這個轉變,政府需要有技術支持和方法選擇。

從社會信用體系及其特征的角度看,它具備了作為社會治理工具的符合度和諸多優勢。歷經二十載,社會信用體系的設計和運行已經相當成熟,在社會領域的實踐經驗也有了相當多的積累。社會信用體系擁有比較完善的信用信息基礎設施,能適應數字化精確治理的要求。社會信用體系在“面”和“線”上的推進方向和方式都比較清晰,而且它的規則體系已在逐步建立健全。

具體而言,社會信用體系用于社會治理的優勢大致可總結如下:

一是覆蓋面寬闊其橫軸包括全社會所有自然人和組織;縱軸包括政務、商務、社會和司法四大領域。社會信用體系不僅能作用于實體實物社會環境,還能延伸至虛擬的網絡空間,又能在社會道德重建的意識形態領域發揮作用。在任何時候,對任何社會問題都可以形成“天羅地網”式的治理。

二是廣泛的參與性。近年來,社會信用體系部際聯席會議牽頭單位大力推進城市信用體系和行業信用體系建設,組織多種社會力量參與其中。失信懲戒和守信激勵機制需要政府與社會力量合力建設才能使其功能完善,為此一大批社會組織和專業機構參與了建設工作,而且合作的程度相當深入。

三是科學有效性。失信懲戒和守信激勵的力度或量使用征信評級方法實現分類和分級,提供了相當科學的獎懲依據。在失信懲戒的實踐中,聯合懲戒和市場聯防的作用力度足夠大,懲戒的效果也相當顯著。

四是社會接受程度高。社會信用體系支撐著中國社會道德重建和政府監管方式的轉變,始終占據著道德制高點,持之以恒地弘揚社會正義,已被我國社會公眾所接受。而且,隨著失信懲戒和守信激勵措施的深入人心,制度和道德的滲透性會不斷增強,最終能達到從物質到精神的質變。

五是具有柔韌性。社會信用體系的推進是可控的,各項措施具備一定的柔韌性,在技術上是可調諧的。因為,維護社會穩定也是社會治理方法選擇的考慮,社會信用體系自然是最佳選擇,而且方式方法符合中國國情。

當然,將社會信用體系作為社會治理工具的優勢還不限于此。有法學專家認為,社會信用體系能分配治理目標,社會信用體系及其自由裁量權引導系統躍過了限制自身的私法和軟法(文化、風俗、道德)的疆界。無論是作為一種社群規則的集合,還是讓社群合法地通過其代表表達的意愿,法律都將不必再履行其傳統的職能。

社會信用體系促進了政府監管方式發生轉變,使監管更加適應社會治理方式下的政府作為。美國賓州州立大學的萊瑞.貝克教授進一步認為:“如今政府監管的性質已經發生改變,監管已經從治理的一部分轉變為了治理的基礎。監管既是政府的制度同時也是‘治理術’。

由此,監管成為了一種新的管理機制,而法律則為其服務。國家,作為傳統意義上的最高政治秩序或國際體系下各種權力的集合,如今開始充當各種技術監管力量的交匯點,服務于全新的治理機制。”他的話含有這個意思,即在社會信用體系提供技術支撐的社會治理條件下,政府監管方式升級為“信用監管”這種改變,可看作是為實現社會治理做好了準備。

由此可見,政府要施行社會治理,社會信用體系應該是最佳的工具選擇。要實現政府管控社會到社會治理的轉變,社會信用體系具備“先天條件”。換言之,社會信用體系就是為實現社會治理所預備的抓手和實施平臺,可以作為社會治理的創新方法加以使用。

當然,根據社會治理的目標,社會信用體系還須做出適應性調整和技術改進。在理論上,或可能推導出這樣的觀點,社會信用體系有可能支撐社會治理達到更高的“善治”階段,建立起政治國家與公民社會之間的一種新穎關系,而且這種關系必定是更為和諧的關系。可以斷言,將社會信用體系用作社會治理的工具,該不難達成社會共識。

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